[커버스토리]불타는 파리...‘유럽식 복지모델’의 위기

지난달말 프랑스 중부 도시 리모주 시청이 시위로 인해 불타고 있다.

프랑스 국민은 왕을 단두대에 세운 역사를 자랑스러워합니다. 진짜 혁명은 러시아가 아니라 프랑스에서 시작됐다고 해도 과언이 아니죠. 극렬 시위는 우리나라도 둘째가라면 서러운데요, 파리는 상상을 초월할 정도의 과격 시위가 자주 벌어지는 곳입니다.

그런 프랑스인들도 이번 시위는 과거 경험해 보지 못한 심각한 수준이라고 합니다. ‘이민자의 나라’라서 그런 건지, 혁명의 피가 프랑스 국민 몸속에 흘러서인지는 모르겠습니다. 높아지는 생활비와 연료 가격, 교육환경에 대한 불만이 “엘리제궁 마크롱 침대에서 편히 자보자”라는 혁명적 구호로 변하고 있습니다.

이를 두고 ‘유럽식 복지국가 모델의 종말’이라는 평가도 많습니다. ‘프랑스 재정적자 EU 2배 육박, 민생까지 삼켰다’ ‘구조개혁 미룬 대가...프랑스가 불탔다’는 신문 제목이 이를 대변합니다. 수십 년 간의 복지 중독에 마크롱 대통령의 노동 및 연금개혁 실패가 중첩되며 프랑스 복지정책이 길을 잃고 있습니다. 정부 재정적자는 국내총생산(GDP)의 5.8%로, EU 권고치 상한의 2배 가까이 되며 경보음을 울리고 있습니다. 이 와중에 물가가 급등하며 시민들이 도로로 쏟아져 나왔고, 전국 시위로 확산 중입니다.

유럽식 복지국가 모델은 왜 쇠퇴했으며, ‘폐기’가 아닌 개선과 ‘치료’의 여지는 없는지 살펴보겠습니다. 먼저 복지국가 출현 배경과 사상적, 이론적 기초를 짚어보고 복지국가의 장단점, 대안으로 삼을 성공사례와 치료법에 대해 알아보겠습니다. 유럽식 복지모델, 황금기 지나 쇠락기로

유럽식 복지국가 모델은 크게 5단계를 거치며 발전해 왔습니다. 먼저 ‘씨앗’은 19세기 독일 비스마르크 시대에 도입한 질병·산업재해·노령보험이었습니다. 전투적 노동운동의 확산을 막고 노동자를 달래는 일종의 ‘당근 전략’이었죠. 비슷한 시기 영국 런던에선 혁명이 아닌 점진적 개혁으로 사회주의를 이루자는 페이비언 협회(Fabian Society)의 주장이 공감대를 넓혔습니다. 다음으로 1920년대 후반 대공황은 경제에 대한 국가 개입의 정당성을 키워주었습니다. 즉, 시장 기능에만 기대서는 실업 등 경제문제가 해결되기 어렵다는 인식을 갖게 했죠.

세 번째는 ‘요람에서 무덤까지’란 말로 유명한 영국의 베버리지 보고서의 발간입니다. 1942년 발간된 이 보고서는 전후 복지정책의 청사진을 담았으며, 1940년대 후반 영국 국민보건서비스(NHS)가 출범하는 계기가 됐습니다.

영국 사회학자인 토머스 험프리 마셜은 1950년 <시민권과 사회계급(Citizenship and Social Class)>이란 저술에서 복지국가의 사상적 기초를 다졌습니다. 18세기 시민권은 신체·재산·계약·표현의 자유를 뜻했으며, 법원 등 사법제도의 정착에 기여했습니다. 19세기의 시민권은 투표권, 참정권 등 정치적 권리에 주목했고, 의회제도의 발전을 가져왔죠. 그리고 20세기 시민권은 최소한의 경제적 복지와 안전, 사회구성원으로서 문명화된 삶을 누릴 권리로 확대됐다고 주장합니다. 복지는 시민이라면 누구나 향유해야 할 권리라는 얘기죠. 이게 교육과 의료 등 사회보험을 중심으로 한 복지국가의 사상적 기초가 됩니다.

네 번째는 2차대전이 끝난 뒤, 오일쇼크 직전인 1970년대까지 이어진 황금기입니다. 전후 고성장과 높은 출산율, 젊은 인구층 덕분에 복지제도의 확대가 가능했습니다. 특히 1971년 출간된 존 롤스의 <정의론>은 가장 불리한 사람의 처지를 개선하는 불평등만이 정의롭다고 봤는데요, 당시의 복지정책 확대에 크게 이바지했습니다.

경제이론의 토대도 만들어졌습니다. 경제학자 케네스 애로와 조지 애커로프는 의료보험 시장에서 생겨나는 정보 비대칭으로 인해 시장에만 맡기면 의료서비스의 공급이 실패할 수 있다고 봤습니다. 사회보험의 경제학적 근거를 제시한 거죠. 뮈르달 부부 등은 복지를 성장의 걸림돌이 아니라 투자로 보았고, 이는 이른바 ‘스웨덴 모델’로 통칭되는 적극적인 노동시장 정책의 근간이 됐습니다.

그런데 이후 오일쇼크, 스태그플레이션, 고령화 가속으로 인해 복지국가 모델이 흔들리기 시작했습니다. 유럽병, 유럽동맥경화증(Eurosclerosis)란 말까지 나왔습니다. 복지국가 모델이 한계에 봉착한지 이미 30년 이상 됐다고 보는 게 맞습니다. 비유로 알아보는 복지국가 모델의 장단점

이번엔 복지국가 모델의 장점과 단점을 살펴볼까요? 비유를 들어 보면 이해가 쉽습니다.

첫 번째 장점으로 ‘서커스 그물 효과’가 있습니다. 그물이 있으면 곡예사가 공중 기술을 더 과감하게 시도할 수 있듯, ‘복지 그물’이 실패해도 다시 일어설 기회를 제공한다면 창업 등 경제적인 도전을 더 하게 된다는 얘기입니다.

다음으로 ‘사회적 접착제 효과’입니다. 복지제도로 인해 빈곤과 불평등이 감소하면 범죄가 줄고 사회적 갈등이 완화됩니다. 부의 불평등이 다음 세대로 이전되지 않고 경제적 신분 상승이 가능하다는 생각은 계층 간 대립과 반목을 줄여줍니다. 또 복지제도를 통해 아이들의 교육과 건강이 개선되면, 이는 인적자본을 늘리는 투자와 같은 효과를 내게 됩니다.

마지막으로 ‘자동안정화 효과’입니다. 경제가 불황을 겪을 때 실업급여가 풀리면 소비가 갑자기 감소할 위험을 줄여줍니다. 경기 하락을 막는 일종의 완충장치 역할을 하는 겁니다.

한편, 복지국가 모델의 단점도 선명합니다. 미국 경제학자 아서 오쿤이 비유한 ‘새는 양동이’가 있습니다. 부자로부터 물을 퍼 가난한 이에게 나르는데, 그 양동이에 구멍이 나 있다면 낭패일 겁니다. 복지제도 운영을 위한 세금 부과가 근로자의 근로의욕과 자산가의 투자의욕을 꺾고 적지 않은 행정비용을 유발한다는 점을 그렇게 비유했습니다.

다음으로 복지제도가 ‘그물’이 아니라 편히 쉬기만 하는 ‘해먹’이 될 수 있다는 점입니다. 실업급여, 고용보호 등 사회안전망이 두터우면 일할 의욕이 줄게 된다는 거죠. 실제로 프랑스의 연금제도는 은퇴 전 소득의 70%를 보장하는데, 이 때문에 프랑스 은퇴자는 일하는 근로자의 중위소득보다 더 많은 돈을 받는다고 합니다. 또한 취업 때 실질소득이 늘어나는 비율이 약 24.5%에 불과해 일하려는 인센티브 자체가 크지 않습니다. ‘해먹’의 우려가 현실로 나타난 사례입니다.

세 번째는 뷔페 식당을 떠올려보면 쉽습니다. 뷔페에선 먹는 양에 관계 없이 가격이 정해지기 때문에 대부분의 사람이 필요 이상으로 많이 먹습니다. 의료서비스의 경우, 이용과 급여 수급이 과도해지고, 한번 늘린 복지는 줄이기 어려워집니다. 경제학에서 말하는 ‘공유지의 비극’이 바로 이런 경우입니다.

마지막 본질적인 문제는 저출생·고령화와 저성장에 따른 복지국가 모델 유지의 어려움입니다. 현 세대가 은퇴 세대를 부양하는 복지재원의 마련은 젊은 층 인구가 많고 인구구조가 피라미드형일 때 유지됩니다. 그렇지 않고 인구구조가 항아리형이나 역피라미드가 되면 부양해야 할 노년층이 청년층보다 많아 유지가 어렵습니다. 재정지출에도 한계가 있죠. 독일 메르츠 총리는 “현재의 생산력으로는 오늘 누리는 복지국가의 재정을 충당할 수 없다”고 솔직히 고백했습니다. 복지국가 지속불가론이라고 해도 과언이 아닙니다. ‘유럽병’ 고치기 힘들까?

그렇다면 ‘유럽병’이라 불리는 복지국가 모델의 문제를 개선, 치료하는 방법은 없을까요? 눈을 돌려 북유럽 국가들의 복지 모델을 보면 힌트를 얻을 수 있습니다. 예를 들어, 덴마크에선 근로자 해고는 쉬운 반면 실업급여는 후하게 줍니다. 고용의 유연성과 안정성을 동시에 추구하는 거죠. 연금의 수급 연령을 기대수명에 연동되도록 해 평균 수명이 길어지면 자연히 연급 수급이 늦춰지게 했습니다. 괜한 사회적 갈등 요소를 줄인 것이죠.

스웨덴은 복지정책 때문에 국가재정이 파탄나지 않도록 재정준칙을 도입하고 1994년에 연금개혁을 단행했습니다. 강력한 복지제도를 유지하면서도 재정건전성을 회복한 사례로 꼽힙니다.

이런 성공 사례를 중심으로 경제학자들은 몇 가지 부분에서 ‘유럽병 치료법’에 의견을 같이합니다. 첫째는 ‘노동시장 이중구조’의 완화입니다. 정규직에 대한 과도한 보호 장치를 줄임으로써 노동시장 이중구조를 완화하고 고용시장이 유연성을 되찾도록 합니다. 대신 재교육과 실업급여 지급을 강화해 고용불안을 줄이는 데 노력합니다.

둘째는 연금개혁이 고통스럽더라도 북유럽 국가들처럼 적극 추진하는 겁니다. 장기적으론 국민 모두에 이익이 된다는 사회적 컨센서스를 만들어야 합니다. 하지만 위기가 닥쳐야 이런 개혁을 본격 추진한다는 점에서 쉽지 않은 과제이긴 합니다.

셋째, 복지 지출의 질 개선입니다. 복지예산을 많이 쓰는 게 능사가 아니라, 잘 쓰는 쪽으로 가야 합니다. 위의 ‘새는 양동이’ 효과를 줄일 수 있도록 지출의 효율성 증대를 위한 노력이 필요합니다. 또한 현금을 쥐여주는 것보다 아동돌봄, 교육, 직업훈련처럼 미래의 생산성을 높이는 곳으로 복지예산이 쓰여야 합니다.

근본적으로는 성장 기반의 강화가 중요합니다. ‘파이’가 커지지 않고서는 ‘다 같이 잘 먹고 잘사는 사회’를 이룰 수 없습니다. 다른 이의 부와 자산을 뺏어야 하는 제로섬 게임이 되고 맙니다. 20세기 후반 복지국가 모델의 황금기가 가능했던 것은 고성장과 높은 출산율, 젊은 인구 덕분이라고 했습니다. 프랑스를 비롯한 유럽 각국의 복지제도 및 재정 파탄은 저성장이 본격화한 2000년대 이후 더욱 심각해졌습니다.

지금처럼 전쟁이 일상화하고 진영 간 갈등이 격화하며 공급망 분리로 성장 잠재력이 훼손되고 있는 세계 경제에서 서유럽식 복지모델의 유지는 더욱 힘듭니다. 인공지능(AI) 시대를 맞아 세계 경제의 성장세가 다시 회복될지 아직 알 수 없습니다. 서울에 파리가 오버랩되지 않으려면...그런데 경제학자나 정치권에서 이견이 갈리는 부분이 있습니다. 바로 우선순위의 문제입니다. 즉, ‘허리띠 졸라매기’를 앞세우느냐, 아니면 부자증세를 통해 재원 늘리는 것을 강조하느냐 하는 것입니다. 복지 지출 개혁을 주장하는 그룹에선 노동시장과 연금 개혁이 우선이라고 강조합니다. 하지만 부자증세가 우선이라고 주장하는 이들을 설득하긴 쉽지 않습니다.

지금의 프랑스 시위대도 복지를 줄이라고 외치진 않습니다. “프랑스 사회의 부를 재분배해야 한다”고 합니다. 결국 부자증세로 복지제도 유지를 원하는 거죠. 지출 개혁을 강조하는 것은 당장의 고통을 줄여줄 수 없기에 정치적으로 인기가 덜한 문제가 있습니다.

마지막으로 분명히 인식해야 할 부분이 있습니다. 서유럽식 복지국가 모델은 나쁜 모델이 아니라 조건부 모델이란 점을 알아야 합니다. 즉, 젊은 인구, 고성장, 정치권에 대한 높은 신뢰와 사회적 합의 없이는 지속하기 힘들죠. 다음으로 복지모델을 성공적으로 유지하고 있는 나라들은 모두 복지제도를 재설계했다는 점입니다. 더 일을 하도록 유인하고, 국가재정과 연금재정이 더 건전해지도록 지속가능하도록 제도를 정비해야 합니다. 그래야 유럽식 복지제도의 장점이 더 부각되고 단점을 줄일 수 있습니다. 이런 노력 없이는 우리도 곧 프랑스 시위와 같은 현실에 직면할 수 있습니다. 파리의 불타는 건물과 자동차가 서울에서도 목격될 수 있습니다.

장규호 한경 경제교육연구소 연구위원