미국 금주법 시행 이후 알콜중독자 더 늘어나
[Cover Story] 어설픈 정부 개입, 오히려 시장 더 망가뜨릴 수 있어
"전셋값이 24개월째 상승하고 있습니다.

급등한 전셋값 때문에 어머니와 딸이 자살하고,젊은이들이 집을 못 구해서 결혼을 연기하고 있어요.

전셋값 대란의 해결책은 장기공공 임대주택과 소형주택의 공급을 늘리는 것입니다.

하지만 시간이 너무 걸립니다. 그러니 정부가 개입해야 합니다.

이게 정부가 존재하는 이유입니다.

정부는 전 · 월세 상한제를 도입해야 합니다. "(이용섭 민주당 국회의원)

"주택 소유자들에게 과도한 규제를 가하는 것은 '자유시장경제원리'에 위배된다고 할 수 있습니다.

게다가 전 · 월세 상한제가 도입되면 주택 소유자들이 미리 전셋값을 올리게 돼 당초 정부의 의도와는 달리 전세 때문에 고통받는 분들에게 오히려 더 부담을 줄 수 있다는 점도 우려됩니다. "(김황식 국무총리)

지난 2월28일 국회에서 열린 경제분야 대정부질문에서 김황식 국무총리와 이용섭 민주당 국회의원이 전 · 월세 상한제 도입을 둘러싸고 설전을 벌였다.

이 의원은 "시장경제원리가 고장났으니,그것을 고치기 위해 정부가 개입해야 한다.

정부개입을 반대하는 것은 마치 중병에 걸린 환자에게 자연 치유능력이 있으니 병원에 가지 말라고 하는 것과 같은 얘기다"라고 목소리를 높였다.

이에 대해 김 총리는 "정부개입이 장기적으로 바람직한 결과를 가져올 수 있지만,단기적으론 분명히 전셋값을 더 뛰게 만든다는 현실적인 문제가 더 시급하고 중요하다"고 맞섰다.

이 설전에서 전셋값 대란은 '시장실패(market failure)'에 해당하고,전 · 월세 상한제는 '정부개입'을 의미한다.

시장실패는 왜 생기고,정부개입은 어떤 결과를 초래하는지,또 정부실패는 무엇인지 등을 자세히 알아보자.

⊙ 시장실패는 왜 생기나

애덤 스미스의 '보이지 않는 손'이 작동하면 시장의 자원배분은 효율적으로 이뤄진다.

하지만 그것을 위해 필요한 몇 가지 전제가 성립되지 않으면 자원배분의 효율성은 성립되지 못한다.

이것이 바로 시장실패다.

시장실패라는 용어를 처음 사용한 경제학자인 바토(Francis Bator) 교수는 미래의 불확실성,정보의 불완전성,독점 및 과점,공공재,외부성 등을 시장실패의 원인으로 꼽았다.

기업인 투자자 소비자 등은 미래를 예측해 의사결정을 한다.

이런 예측은 맞기도 하지만 대부분의 경우엔 정확하지 못하다.

따라서 미래의 불확실성이 존재하는 한 자원배분의 효율성은 성립되기 어렵다.

정보의 불완전성도 자원배분의 효율성을 저해한다.

정보의 부족은 생산자에게 소비자가 원하지 않는 재화를 너무 많이 생산하거나 소비자가 원하는 재화는 너무 적게 생산하는 자원배분의 비효율성을 발생시킨다.

소비자도 싸고 좋은 상품이 존재하더라도 정보가 부족하면 왜곡된 소비를 할 수 있다.

많은 제조업의 경우 생산량이 증가하면 단위당 생산비용이 감소한다.

이에 따라 소기업이 시장에서 축출되고 소수의 대기업이 시장을 지배한다.

소수의 대기업은 치열한 경쟁의 부담이 줄어들어 생산비용보다 높은 시장가격을 설정하고,공급량도 완전경쟁시장보다 적게 한다.

이는 시장의 효율성 조건에 위배되는 시장실패다. 도로 항만 등대 교량 소방 국방 등과 같은 공공재는 배제불가능성(non-excludability)이 특징이다.

예를 들어 세금을 내지 않은 국민이 국방이라는 서비스를 누릴 수 없게 배제시킬 수 없다.

이런 특징 때문에 기업은 공공재의 공급을 꺼리게 된다.

즉 소비자가 원하는 만큼의 공공재가 공급되지 못하는 비효율성이 발생한다.

외부성(externalities)은 어떤 소비행위나 생산행위가 다른 소비행위나 생산행위에 영향을 미치는데 이런 영향이 시장가격에 반영되지 않는 것을 말한다.

예를 들어 사과를 재배하는 과수원 주인이 사과나무를 더 많이 심으면 사과 꽃이 더 많이 피어 이웃에서 꿀벌을 치는 양봉업자의 꿀 수확이 늘어난다.

양봉업자는 과수원 주인에게 그 대가를 지불하지 않기 때문에 양봉업자 입장에선 긍정적인 외부성(외부경제)이 생겨난다.

외부성이 존재하면 사회적 관점에서 최적 산출량보다 적게 또는 더 많이 생산하는 시장실패가 생긴다.

⊙ 정부개입은 어떤 결과를 초래하나

정부개입은 대부분 규제를 통해 이뤄진다.

시장에서 수요와 공급에 의해 가격이 결정되는 게 아니라,정부가 의도한 목적을 이루기 위해 가격 결정에 개입하는 것이다.

이런 정부개입이 어떤 결과를 초래하는지를 '맨큐의 경제학'에 소개된 임대료 규제 사례를 통해 알아보자.

『많은 미국 도시의 시정부는 집주인이 세입자들에게서 받을 수 있는 임대료의 상한을 규제하고 있다.

이 정책의 목적은 가난한 사람들의 주거비 부담을 덜어주려는 데 있다.

그러나 경제학자들은 오히려 임대료 규제가 저소득층의 생활수준을 향상시키는 데 매우 비효율적이라고 비난한다.

임대료 규제의 효과는 단기와 장기로 나눠 생각할 수 있다.

단기에는 수요와 공급이 모두 비탄력적(가격의 변화에 수요와 공급이 민감하게 반응하지 않는다는 의미)이기 때문에 임대료 규제로 발생하는 주택 부족 물량은 그리 많지 않다.

대신에 임대료 하락 효과는 두드러진다.

(경제학 교과서의 설명이라서 위에서 살펴본 우리나라의 전 · 월세 상한제에서 김황식 국무총리가 지적한,단기적으로 전셋값이 급등하는 현실적인 부작용은 고려되지 않았다)

문제는 장기 상황에서 발생한다.

임대료 규제로 임대료가 균형 수준보다 낮아지면 임대주택 공급은 크게 줄고,수요는 크게 늘어 부족한 주택 수가 확대된다.

세입자들이 줄을 서서 기다리게 되니,집주인은 돈을 들여 임대주택을 수리하고 깨끗하게 만들 필요가 없다.

결국 세입자들은 낮은 임대료를 내는 대신 질이 낮은 주택에 살게 된다.

이쯤되면 정책당국자들은 임대료 규제의 부작용을 해소하기 위해 추가적인 규제를 도입하려 한다.

예를 들어 집주인이 임대주택을 일정기준 이상의 상태로 유지하도록 의무화하는 것이다.

그러나 이런 규제는 집행하기가 어렵고 비용도 많이 든다.

임대료 규제가 폐지되고 시장경쟁의 힘에 의해 주택시장이 운영되면 이런 규제와 추가 규제는 필요가 없다. 』

⊙ 어설픈 정부개입은 정부실패로 연결된다

시장실패는 정부개입의 필요조건이지 충분조건은 아니다.

정부개입은 경우에 따라서는 자원배분의 왜곡을 심화시켜 경제의 비효율성을 더욱 확대시킬 수 있기 때문이다.

공공부문에선 민간부문에서와 같은 효용극대화나 이윤극대화 등의 동기부여가 충분하지 못하므로,관료집단의 민간부문 경제활동 개입은 각종 폐단을 초래해 문제를 개선시키기보다는 악화시킬 수 있다.

이를 정부실패라고 한다. 정부실패는 정부의 정책결정자가 무지하거나,나쁜 의도를 갖고 있어서 생기는 게 아니다.

좋은 의도를 갖고 잘 해보려고 노력하더라도,정부가 전지전능한 존재가 될 수 없으므로 정부실패의 가능성은 항상 존재한다. 정부가 '보이지 않는 손'을 대신할 수 없다는 얘기다.

정부의 어설픈 개입이 사회적 비용만 초래한 대표적인 사례로 미국의 금주법을 들 수 있다.

미국 의회는 1919년 주류의 양조 · 판매 · 운반 · 수출입을 금지하는 것을 주요 내용으로 하는 금주법을 제정했다. 알코올 중독이나 범죄를 줄이는 것이 법 제정의 명분이었다.

그러나 실제로는 제1차 세계대전으로 독일에 대한 감정이 좋지 않았던 미국인들이 양조업으로 부를 쌓는 독일계 이민자들을 견제하기 위한 법이었다.

금주법은 법 제정의 명분과는 달리 엉뚱하게도 알카포네 같은 조직폭력배를 키우는 결과를 낳았다.

하루 종일 열심히 일하고 저녁에 술 한잔 마시고 싶다는 선량한 시민들이 금주법 때문에 가게에서 술을 살 수 없게 되자,조직폭력배가 은밀하게 유통하는 술을 사 마셨기 때문이다.

시민들은 겉으로는 금주법을 준수하는 척하며 뒤로는 밀주를 사 마시게 되면서 도덕적으로도 피폐해졌다.

조직폭력배 간의 세력 다툼으로 끔찍한 사건들도 많이 일어났다. 결국 사회적 비용만 증가시킨 채 금주법은 1933년 폐지됐다.

장경영 한국경제신문 연구위원 longrun@hankyung.com